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English過去40多年來，中國的環(huán)境保護經(jīng)歷了五大階段，取得了重大進展。
第一階段（1973-1978年）：初始“三廢”治理的起步階段。這一時期提出了環(huán)境保護工作32字方針，在全國逐步開展了以“三廢”治理和綜合利用為主要內(nèi)容的污染防治工作。雖然我國在萌芽時期，尚未提出環(huán)境質(zhì)量管理的概念，但“三廢”治理主要是圍繞影響生產(chǎn)生活的污染展開的。
第二階段（1979-1992年）：污染防治“八項制度”建立階段。這一時期提出了要積極推行環(huán)境保護目標責任、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評價、“三同時”制度、排污收費等8項環(huán)境管理制度，中國的環(huán)境污染控制管理制度體系初步建立。
第三階段（1993-2004年）：環(huán)境質(zhì)量管理雛形發(fā)展階段。這一時期，我國提出推進“一控雙達標”，即控制主要污染物排放總量、工業(yè)污染源達標和重點城市的環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達標，提出環(huán)境質(zhì)量管理目標責任制，并通過開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“兩控區(qū)”（酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)）大氣污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（簡稱“33211”工程）的污染防治，最終實現(xiàn)重點流域區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量改善。
第四階段（2004-2014年）：以總量控制帶動質(zhì)量改善階段。由于全國主要污染物排放量居高不下，重點區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化，國家從“十一五”開始實施主要污染物排放總量控制。雖然這一階段也強調(diào)環(huán)境質(zhì)量管理的重要性，但總量控制是該時期的核心環(huán)境管理手段，成為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的關鍵約束性指標。這一階段，通過“三大”污染減排措施和強化目標責任考核，樹立了環(huán)境保護在地方政府中的地位，通過污染減排遏制了環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢。
第五階段（2015年以來）：改善環(huán)境質(zhì)量成為環(huán)境保護核心階段。黨的十八大將把生態(tài)文明建設放在突出地位，環(huán)境保護成為生態(tài)文明建設的主陣地和主力軍，圍繞全面建成小康社會目標改善環(huán)境質(zhì)量成為公眾的迫切需求，大氣、水、土壤污染防治“三大十條”和“十三五”《綱要》，都提出了改善環(huán)境質(zhì)量的具體目標，環(huán)境質(zhì)量管理已經(jīng)成為我國當前和今后一段時期環(huán)境保護工作的核心，構建科學有效的國家環(huán)境質(zhì)量管理體系的任務非常艱巨。
無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，國家環(huán)境質(zhì)量改善都是一國環(huán)境保護的核心目標。中國的環(huán)境保護演變歷程表明，從“三廢”治理到總量控制、從總量控制到以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的發(fā)展歷程看，國家環(huán)境質(zhì)量管理體系從無到有、從弱到強、從偏到正，在國家環(huán)境管理體系的核心地位越來越顯著。中國經(jīng)過40多年環(huán)境保護歷程演變，就是環(huán)境質(zhì)量管理核心地位上升的歷史，環(huán)境質(zhì)量改善經(jīng)過40多年螺旋式上升，重新回轉(zhuǎn)到了環(huán)境保護的核心位置。
隨著國家社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風險的訴求正在急劇上升。同時，隨著主要污染物排放總量得到較好的控制，排放總量控制的剛性需求將有所減弱，我國的環(huán)境保護將逐步從以質(zhì)量改善目標倒逼污染減排轉(zhuǎn)向基于人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量改善，預期在環(huán)境質(zhì)量總體好轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)入到以環(huán)境健康為核心的階段。
國家環(huán)境質(zhì)量管理體系是指以環(huán)境質(zhì)量改善為核心目標，對實現(xiàn)該目標的執(zhí)行層主體和保障層措施的一種系統(tǒng)安排。國家環(huán)境質(zhì)量管理體系既是一個基于質(zhì)量管理的環(huán)境系統(tǒng)工程，更是國家現(xiàn)代治理能力的集中體現(xiàn)。該體系總體上覆蓋目標決策、組織執(zhí)行、制度保障3個層面，如圖1所示。
圖1 國家環(huán)境質(zhì)量管理體系框架
在國家環(huán)境質(zhì)量管理體系中，環(huán)境質(zhì)量目標是體系的決策核心和實現(xiàn)目標，是衡量所有實施力量和保障措施有效性的尺度；政府主導、企業(yè)治理、公眾參與和市場激勵“四元”是組織執(zhí)行和實現(xiàn)既定環(huán)境質(zhì)量目標的主體；法律變革、體制創(chuàng)新、空間管控、投入有效、科技引導是改善環(huán)境質(zhì)量的基礎保障。
梳理國家環(huán)境質(zhì)量標準和目標體系，是科學確定環(huán)境質(zhì)量管理目標、制定實現(xiàn)目標方案的前提。環(huán)境質(zhì)量管理以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，構建環(huán)境質(zhì)量目標管理決策體系。環(huán)境質(zhì)量目標決策要與環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境健康以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量紅線相適應。
制定環(huán)境質(zhì)量標準首先要確定環(huán)境基準。環(huán)境基準是針對大氣、水、土壤、生態(tài)、聲等環(huán)境要素，考察不同類型的污染物對人體健康、生態(tài)系統(tǒng)等造成影響的濃度閾值，提出為了避免健康損失、生態(tài)惡化或其他社會福利的損失，不同介質(zhì)中不同污染物需要控制到的濃度值。環(huán)境基準是制訂環(huán)境質(zhì)量標準的重要科學依據(jù)，但它并不具有法律效力。而環(huán)境質(zhì)量標準是在環(huán)境基準基礎上，為了保障人體健康、維護生態(tài)環(huán)境、合理利用資源，并考慮技術、經(jīng)濟條件，而對環(huán)境中有害物質(zhì)和因子作出的限制性規(guī)定，通常由國際組織（如WHO）和國家發(fā)布，在國家環(huán)境管理中具有很強的法律效力。環(huán)境質(zhì)量標準既是衡量區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的尺度，也是確定環(huán)境質(zhì)量改善目標的直接依據(jù)。
環(huán)境質(zhì)量標準或環(huán)境質(zhì)量達標需要通過科學、合理的決策過程，制定經(jīng)濟有效的施工路線圖加以實現(xiàn)。
例如，《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》GB3095-2012規(guī)定了PM2.5二級標準，但全國所有城市達到二級標準的時間可能是2030年甚至更晚，因此就要通過制定三個五年規(guī)劃才能實現(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量目標決策，首先要根據(jù)環(huán)境功能區(qū)類型來確定，如現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》就劃分了兩類環(huán)境空氣功能區(qū)，一類區(qū)為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域，以保護生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，因而標準限值要求更高；二類區(qū)為居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，以保護人體健康為主要目的，標準限值要求相對較低。
其次，要考慮與社會經(jīng)濟發(fā)展階段和水平的適用性，不能超越發(fā)展階段提出過高的環(huán)境質(zhì)量目標，也不能追求GDP而不顧公眾的環(huán)境質(zhì)量需求。具體到“十三五”2020年，盡管環(huán)境質(zhì)量依然是一個發(fā)展的“短板”，但環(huán)境質(zhì)量目標要與全面建成小康社會基本相適應。
第三，環(huán)境質(zhì)量目標確定既要考慮大尺度區(qū)域流域的環(huán)境質(zhì)量，更要解決老百姓身邊的環(huán)境質(zhì)量民生，將群眾身邊的城市黑臭水體基本消除、城鎮(zhèn)集中式飲用水水源穩(wěn)定達標、大幅度減少重污染天氣等與公眾感受密切相關的指標作為環(huán)境質(zhì)量目標，努力讓老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，保障人民群眾在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活，確保公眾健康和生態(tài)活力，讓碧水藍天凈土成為偉大復興中國夢的重要元素。
第四，在目標推進路徑上，實行環(huán)境質(zhì)量目標矩陣管理模式，以區(qū)域差異化的標桿指標促進環(huán)境質(zhì)量全面上臺階，力爭部分地區(qū)有亮點、做樣板、樹標桿。確定一批環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達標、需要維持改善的城市和地方（標桿城市）、一批“十三五”經(jīng)過努力能夠達標的地方和城市（達標城市）、一批不能實現(xiàn)質(zhì)量達標但能得到改善的地方和城市（改善城市），并向社會公布
在組織執(zhí)行國家環(huán)境質(zhì)量管理體系層面，要完善建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估體系，履行政府環(huán)境質(zhì)量目標責任制；要完善污染源防控體系，企業(yè)履行治污減排主體責任；健全改善環(huán)境質(zhì)量的公眾監(jiān)督體系，推動形成社會共治環(huán)境質(zhì)量體系；充分發(fā)揮經(jīng)濟政策的引導作用，建立改善環(huán)境質(zhì)量的市場激勵體系。
各級政府是改善地方環(huán)境質(zhì)量的第一責任主體，對轄區(qū)實現(xiàn)國家環(huán)境質(zhì)量改善目標負總責。
首先要建立能夠全面體現(xiàn)區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測網(wǎng)路體系。傳統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測以定點監(jiān)測為主，隨著科學技術的進步，衛(wèi)星和地基遙感技術逐漸完善。近年來逐步發(fā)展出空間覆蓋更廣的遙感監(jiān)測技術，對基于固定監(jiān)測點位的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測起到了良好的補充作用。同時，也要建立環(huán)境監(jiān)測的質(zhì)量保障/質(zhì)量控制（QA/QC）系統(tǒng)，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和有效性。
其次，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估與考核是環(huán)境質(zhì)量管理的重要組成部分，有效的監(jiān)督和科學的評估與考核是保證國家環(huán)境質(zhì)量按照計劃不斷改善的基礎。環(huán)境質(zhì)量評估和考核是世界各地保障各級政府履行環(huán)境保護任務的主要手段。環(huán)境質(zhì)量評估一般是根據(jù)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境管理的要求，將不同時期的環(huán)境質(zhì)量狀況與相應時期的環(huán)境質(zhì)量目標進行比較，考察其達到目標的程度，進而分析不同類型的環(huán)境管理措施對環(huán)境質(zhì)量狀況的影響。
第三，要建立政府環(huán)境質(zhì)量目標責任制和問責制。在環(huán)境質(zhì)量評估的基礎上，立法部門或上級政府會對評估地區(qū)的政府進行環(huán)境管理實踐進行評價，對不能達到要求的進行處罰和問責。如歐洲議會會對環(huán)境空氣質(zhì)量不達標的城市所在國家進行罰款。美國聯(lián)邦政府對對空氣質(zhì)量不能按期達標的州暫扣高速公路基金。我國針對空氣質(zhì)量惡化嚴重或空氣質(zhì)量改善進度嚴重滯后的省市和地區(qū)，主要采取約談的形式，促進地方政府履行環(huán)境質(zhì)量管理的職責。
第四，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目前推行的環(huán)境保護督察巡視、督政約談、黨政領導生態(tài)環(huán)境損害責任追究、政府和離任干部環(huán)境資源審計，以及大氣、水、土壤3個污染防治行動計劃，把地方環(huán)境質(zhì)量改善目標和績效作為這些制度的核心內(nèi)容，重點對那些環(huán)境質(zhì)量超標嚴重、環(huán)境質(zhì)量反彈惡化、嚴重違反國家環(huán)境保護政策法規(guī)的地方和黨政領導實行追責。
改善環(huán)境質(zhì)量的根本措施是全面控制各種污染源的排放。污染企業(yè)的主要責任是達標（排放標準）達證（排放許可證）。因此，首先要建立基于環(huán)境質(zhì)量的污染物排放標準體系。開展基于區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境和損害水平的環(huán)境基準研究，加強排放標準與質(zhì)量標準的銜接。在環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)開展“一廠一策”的標準適用性研究，圍繞排放標準出臺核發(fā)企業(yè)排污許可證。針對環(huán)境質(zhì)量嚴重超標地區(qū)和當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善需求，以高污染、高環(huán)境風險的工藝、設備與產(chǎn)品為主要對象，制定淘汰污染環(huán)境的落后產(chǎn)能清單，鼓勵企業(yè)提高清潔生產(chǎn)水平。
其次，以區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善為目標，有針對性地對區(qū)域、流域開展源解析工作，分析不同類型污染源對環(huán)境質(zhì)量的貢獻程度。在全國重點流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量評估基礎上，制定以環(huán)境質(zhì)量達標為目標的工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)、流動源等污染源綜合控制方案，提高污染防治的環(huán)境質(zhì)量績效。圍繞環(huán)境質(zhì)量不達標的區(qū)域和流域，開展超標因子的排放總量控制?；诃h(huán)境質(zhì)量狀況，科學確定污染物總量控制要求，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量不能達標的水體超標因子和超標倍數(shù)情況，差別化地開展總量控制。采用基于數(shù)值源解析的定量化模型進行模擬，建立排放總量減排措施與環(huán)境質(zhì)量改善的響應關系，將超標因子的總量控制任務落實到區(qū)域和流域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)、污水處理設施、分散點源和面源。
第三，對工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染源中的固定源采用排污許可證作為主要手段開展常規(guī)環(huán)境管理。以排污許可制度作為固定點源的最主要管理手段，將環(huán)境質(zhì)量改善、排放總量控制、環(huán)境影響評價、污染物排放標準、污染源監(jiān)測、排污權有償使用、環(huán)境風險防范等環(huán)境管理要求，通過排污許可證具體文本逐一落實到具體點源，逐步實現(xiàn)“一企一證”和分類管理。在環(huán)境質(zhì)量超標的區(qū)域、流域以及污染嚴重的城市，建立以環(huán)境質(zhì)量目標為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，實行精細化、季節(jié)性的排放許可證，以達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
社會公眾是環(huán)境保護的參與者、建設者、監(jiān)督者，新時期改善環(huán)境質(zhì)量需要建立健全公眾監(jiān)督體系，讓公眾真正參與環(huán)境質(zhì)量改善進程。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，環(huán)境保護部的環(huán)保舉報熱線和全國微信舉報平臺共受理近15000件群眾舉報（其中熱線受理1145件，微信舉報13719件），一大批關系公眾切身利益的環(huán)境問題得到了解決。建議進一步加大環(huán)境信息公開力度，除法律法規(guī)規(guī)定不得公開的環(huán)境信息外，公開污染源、重點檢查企業(yè)檢查情況、違法行為查處結果以及掛牌督辦案件整改情況等信息，降低公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程中的信息獲取門檻。讓公眾從原先更多關注環(huán)境質(zhì)量信息，轉(zhuǎn)向到監(jiān)督污染源的排放達標。
建議各級政府設立公眾環(huán)境保護基金，完善嚴格的舉報受理程序，限期辦理公眾舉報投訴的環(huán)境問題，并根據(jù)受理查實結果，在合理的有獎舉報范圍里給予舉報人獎勵，充分調(diào)動公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善過程的積極性。建議豐富環(huán)保聽證、社會公示、環(huán)境信訪、環(huán)境舉報、環(huán)保義務監(jiān)督員和“12369“環(huán)保舉報熱線等監(jiān)督渠道，積極利用融合媒體和自媒體等新媒體，暢通公眾在監(jiān)督境質(zhì)量改善過程中的表達途徑。積極推行環(huán)境公益訴訟，逐步將包括環(huán)保社會組織、公民等在內(nèi)的主體納入環(huán)境公益訴訟原告范圍，并打破公眾的公益訴訟行為受危害行為或侵害結果發(fā)生的地域限制，制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則，提升公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善中的公益訴訟能力。支持和引導環(huán)保社會組織開展工作，為公眾和環(huán)保社會組織提供環(huán)保法律法規(guī)政策培訓和咨詢，邀請其參與重要環(huán)保制度和政策的制定和實施，全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動和重大突發(fā)環(huán)境事件的調(diào)查，提供公眾在監(jiān)督環(huán)境質(zhì)量改善中的參與能力和力度。
傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟手段關注于污染物排放總量的減排和治理項目的資金分配，對環(huán)境質(zhì)量改善的關聯(lián)性和刺激性不強。在新的環(huán)境質(zhì)量管理模式下，排污收費或環(huán)境稅除了繼續(xù)堅持“污染者付費原則（PPP）”和刺激削減污染物排放總量之外，應更多地把排污收費標準和環(huán)境稅稅率與污染源的布局相聯(lián)系，實行環(huán)境功能和質(zhì)量達標聯(lián)動調(diào)節(jié)機制。在環(huán)境質(zhì)量功能要求高的區(qū)域和流域，引入排污收費標準或環(huán)境稅稅率的高調(diào)整系數(shù)，讓在高環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)的污染源承擔更高的排污費或環(huán)境稅，通過高排污收費標準或環(huán)境稅率促進污染源向低環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)布局。同時，對于環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域和流域，實行高排污收費標準或環(huán)境稅稅率，或者對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染產(chǎn)品征收污染產(chǎn)品稅。
目前，我國已經(jīng)在運用財政手段促進環(huán)境質(zhì)量改善領域開展了一些試點探索?？諝赓|(zhì)量改善、水質(zhì)目標考核激勵主要集中在地方，通常是省市域內(nèi)開展的。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善激勵機制則主要是中央財政轉(zhuǎn)移支付模式。建議中央和地方下一步要以環(huán)境質(zhì)量改善或者達標為基本目標，通過建立配套的財政資金激勵機制，輔以環(huán)境質(zhì)量目標考核監(jiān)管等手段，激勵轄區(qū)內(nèi)達標地區(qū)持續(xù)達標，激勵不達標地區(qū)加快改善步伐。在空氣質(zhì)量改善激勵方面，建議按照城市不同達標類型、人口規(guī)模和PM2.5下降程度，由中央和地方財政給予獎勵。在水環(huán)境質(zhì)量改善激勵方面，建議從水污染防治資金中撥付一定比例的資金，根據(jù)全國主要水系國控和跨省斷面的年度監(jiān)測數(shù)據(jù)和各省水質(zhì)達標考核情況，建立水環(huán)境質(zhì)量改善的財政獎勵機制。在重要生態(tài)功能區(qū)保護方面，建議國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金在適當考慮人口規(guī)模、可居住面積、海拔、溫度等成本差異后，按縣域重要生態(tài)功能區(qū)保護和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況實行轉(zhuǎn)移支付。
保障層：國家環(huán)境質(zhì)量管理基礎條件
建立以質(zhì)量改善為核心、實施“四元共治”的環(huán)境管理體系，必須從保障層面夯實好法律改革、體制創(chuàng)新、空間管控、投入有效、科技引導等支持條件，統(tǒng)籌好各項生態(tài)文明制度和環(huán)境保護基礎制度。
環(huán)境質(zhì)量管理首先要進入環(huán)境法治體系。由于環(huán)境保護立法路徑選擇問題，新的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》在構建環(huán)境質(zhì)量管理體系方面，缺乏清晰的路線圖和制度安排。建議在所有環(huán)境要素污染防治法律制修訂中，突出改善環(huán)境質(zhì)量核心思想，研究制定清潔大氣法、清潔水法和清潔土壤法，厘清環(huán)境法律、行動計劃和規(guī)劃之間的關系，明確政府、企業(yè)和社會在改善環(huán)境質(zhì)量中的地位和作用，特別要通過法律落實政府環(huán)境質(zhì)量目標責任制，落實環(huán)境質(zhì)量“不退化、不惡化”原則。生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境影響評價、排放總量控制和排污許可證等制度，要充分體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導向性和支持性，制度實施要與環(huán)境質(zhì)量達標程度相關聯(lián)。
傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制強調(diào)污染防治工作，沒有體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量管理核心思想，污染防治與質(zhì)量改善之間缺乏“科學”關系。2016年，環(huán)境保護部對現(xiàn)行管理體制進行了調(diào)整，設立了大氣、水和土壤三大環(huán)境質(zhì)量要素。但是，環(huán)境質(zhì)量要素管理不等同于設立三個要素司，而是要全面建立圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的管理體制。建議環(huán)保部門繼續(xù)深化改革，按照“以環(huán)境質(zhì)量改善為核心”要求，重點理順環(huán)境質(zhì)量標準、環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃、環(huán)境影響評價、污染物總量控制、排污許可證、環(huán)境監(jiān)測評價、環(huán)境信息公開、環(huán)境督察督政等體制，充分體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的全過程管理思想。同時，為了適應區(qū)域性和流域性環(huán)境質(zhì)量管理需求，選擇京津冀、長三角和珠三角區(qū)域，加快探索區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量管理協(xié)調(diào)平臺。
空間功能管控是科學有效管理環(huán)境質(zhì)量目標體系的重要保障。空間區(qū)域環(huán)境功能不同，相應的環(huán)境質(zhì)量目標和管制手段（如排放標準和許可證）水平也不同。現(xiàn)行的空氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量標準，都按照要素環(huán)境功能區(qū)要求加以確定。從空間管控角度出發(fā)，環(huán)境功能區(qū)達標管理就是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標管理的一種過渡型態(tài)。從目前4大主體功能區(qū)和5種類型的生態(tài)環(huán)境功能區(qū)來看，高生態(tài)環(huán)境功能（如禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)保留區(qū)）實行的往往是高環(huán)境質(zhì)量標準或類別，而低生態(tài)環(huán)境功能區(qū)（如農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)和建設功能區(qū)）配置的主要是低環(huán)境質(zhì)量標準或類別。如果要總體上提高環(huán)境質(zhì)量水平，可以對生態(tài)環(huán)境功能區(qū)進行調(diào)整，直接提高高生態(tài)環(huán)境功能區(qū)面積比例和管控要求。
實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善需要充足而高效的環(huán)境保護投入。據(jù)研究，全國“十三五”環(huán)境保護投資和綠色金融資金需求分別為6萬億元和20萬億元左右，分別占當期GDP的1.5%和5%左右。解決投入問題首先要創(chuàng)新投融資機制，通過環(huán)境服務價格改革、建立投資回報機制、嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、提高政府信用等手段，在保持政府投入力度前提下廣泛吸引社會資本投入，大膽探索環(huán)境PPP模式、綠色環(huán)保銀行、企業(yè)綠色債券、綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新等，建立可持續(xù)的國家綠色金融體系。在投入資金分配方面，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量超標區(qū)域和超標因子評估制定環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃，圍繞空氣重污染天數(shù)降低、城市黑臭水體消除、農(nóng)村環(huán)境污染治理等區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量改善安排項目資金，建立基于環(huán)境質(zhì)量改善或污染減排最大化的投資績效評估體系。
國家環(huán)境質(zhì)量管理體系需要強有力的科技創(chuàng)新和科技支撐。環(huán)境質(zhì)量管理需要通過系統(tǒng)全面的科學研究和監(jiān)測觀測，全面開展污染源解析和重污染預報預警研究，建立污染排放與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量與健康風險、環(huán)境治理成本與效益以及環(huán)境質(zhì)量與社會經(jīng)濟等響應關系。因此，環(huán)境科技創(chuàng)新不僅要為當前的環(huán)境質(zhì)量管理提供技術支撐，更重要的是能夠為未來環(huán)境質(zhì)量改善提供前瞻性方向、技術方法和政策制度，運用生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺和智慧環(huán)保，建立服務于環(huán)境質(zhì)量改善的“治理和管理兩大技術”體系，顯著提高環(huán)境科技對環(huán)境質(zhì)量改善的貢獻率。同時，建議有關部門要勇于面對環(huán)境健康和環(huán)境風險的挑戰(zhàn)，組織建立跨部門跨學科研究力量，重點攻克環(huán)境污染-治理-質(zhì)量-健康-風險-效益科學難題，為環(huán)境質(zhì)量管理向環(huán)境健康風險管理轉(zhuǎn)型提供科學基礎和依據(jù)。
本文發(fā)表于《環(huán)境保護》2016年第44卷第11期。
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